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              PPP模式:不可超越基本建設程序

              發布時間 | 2018-01-11 16:13:39 閱讀 | 2289

              自2014年國務院、國家發改委、財政部大力倡導在公共服務領域推行PPP模式以來,近4年的時間,各地政府、各路社會資本、各PPP利益相關方,經歷了從陌生好奇、疑惑圍觀到被動驅使、蜂擁而入的過程。目前的PPP,頗有泛化推廣的趨勢。無論什么項目,均可“包裝”成PPP;無論什么項目,似乎只要一披上PPP的外衣,各行業主管部門都得為其讓步,一路綠燈。大有所向披靡、超越既有基本建設程序的架勢。這些現象,究其本質,還是由于部分地方政府、行業主管部門、社會資本及各利益相關方,或對國家推行PPP模式的宗旨產生了誤解、或出于短期利益驅動所致!若長此以往,不僅違背國家有關部門關于規范、健康有序推行PPP模式的要求,還將為項目的后期運作埋下風險和隱患。
               
              一、PPP模式的屬性和定位
               
              在我國,PPP已被定義為“政府和社會資本合作”??v觀近幾年來有關部委密集出臺的相關PPP政策文件,PPP相對于傳統政府投資,就是在政府負有提供責任的基礎設施或公共服務領域,改變以往單一政府投資或以政府投資為主的投融資和建設管理模式、改變以往項目建成后交由政府有關部門或專門成立某一機構接管運營維護的模式,由政府和社會資本構建一種合作關系,以社會資本為主,負責投融資、建設管理、項目建成后的運營維護,社會資本按約定的期限和方式,收回其投資、運營維護成本,獲得合理的回報,政府主要負責承擔配套政策支持、監管責任或付費責任,大部分PPP項目,在整個合作期內,資產權屬仍歸政府所有,社會資本方僅享有經營權和政府特許的其他權限,合作期滿、社會資本回收投資、獲得合理回報后,項目資產及相關權利無償移交政府。
               
              根據《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)精神,建設項目按照投資主體劃分,可分為企業投資和政府投資兩大類型。
               
              PPP項目中,政府或直接注入部分項目資本金,或對于無“使用者付費”及“使用者付費不足以滿足社會資本投資及合理回報”的,在合作期內,由政府以財政補貼等形式,給予社會資本 “政府付費”或“可行性缺口補助”。實質上政府仍然承擔了投資責任,在建設期內承擔部分資本金投資(股權投資責任)、在運營維護期逐年承擔政府付費或缺口補助(無非是將以往政府在建設期內的集中投入,化解為中長期分解投入),所有的財政支出責任要求列入“中長期財政預算”,最終的投資責任主體,仍然是政府。一句話,政府作為負有提供公共服務責任的主體,PPP項目最后還是由政府“埋單”。因此,PPP項目,終究屬于“政府投資”的范疇。
               
              二、國家對不同投資主體的監管
               
              國發〔2004〕20號文,明確規定了對于企業投資項目和政府投資項目的監管程序。對于企業不使用政府投資建設的項目,一律不再實行審批制,區別不同情況實行核準制和備案制;企業投資建設實行核準制的項目,僅需向政府提交項目申請報告,不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序。而對于采用直接投資和資本金注入方式的政府投資項目,則要求“進一步完善和堅持科學的決策規則和程序……政府投資項目一般都要經過符合資質要求的咨詢中介機構的評估論證……特別重大的項目還應實行專家評議制度;逐步實行政府投資項目公示制度…審批項目建議書和可行性研究報告,同時應嚴格政府投資項目的初步設計、概算審批工作……”。
               
              上述規定清晰地告訴我們,企業投資建設的項目,實行核準制或備案制;而對于“預算內投資項目采取直接投資和資本金注入的”政府投資建設的項目,實行審批制,需要審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計、概算;需要經咨詢中介機構的評估論證或專家評審(特別重大的項目);需要實行公示制度等。
               
              2014年1月29日,國家發改委第7號令發布的《中央預算內直接投資項目管理辦法》規定,直接投資項目實行審批制,包括審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計。情況特殊、影響重大的項目,需要審批開工報告。
               
              2016年5月19日、2016年12月12日,國務院先后發布了《清理規范投資項目報建審批事項實施方案》(國發〔2016〕29號)、《政府核準的投資項目目錄(2016年本)》(國發〔2016〕72號),進一步加大了簡政放權、放管結合、優化服務的改革力度,明確規定實行審批制的投資項目,在可行性研究報告批復后,報建審批事項精簡為42項、企業投資項目凡不在核準目錄內的,實行備案制。
               
              盡管在國發〔2004〕20號文之后,國家有關部門進一步深化改革,補充制訂了一系列簡政放權、簡化基本建設程序和行政許可的手續,但對于政府投資行為,仍然強調規范、仍然堅持科學的決策規則和程序、仍然未放棄審批制度。
               
              PPP,其實只是在改革歷程中政府投資項目多了一種創新模式,它的政府投資屬性、它的基本建設屬性告訴我們,項目是否有建設實施的必要性、可能性、可行性、是否符合地區和行業發展的規劃、是否符合公眾的需求、是否經得起各類專項審查或評估等,與項目是否采用PPP模式毫無關系,項目在決策和前期工作階段,還須嚴格遵循政府投資項目基本建設程序。
               
              財政部、國家發改委在倡導推行PPP模式的有關文件中,雖然強調為了提高工作效率,要進一步減少審批環節,建立聯審機制,要求各部門簡化辦理手續、優化辦理程序,但并未忽略關鍵的決策和許可程序。例如財政部聯合國土資源部 、 住房城鄉建設部等部委發布的《關于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》,明確規定申報PPP項目應具備的基本條件之一,是“新建、改建項目已納入土地利用總體規劃、城市總體規劃和各類專項規劃,并按規定完成立項、項目可行性研究、項目核準或備案、供地方案等前期工作。存量項目涉及國有資產、股權轉讓的,已按規定辦理資產評估手續。”
               
              國家發改委《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》發改投資〔2016〕1744號、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資〔2016〕2231號)等,均明確要求PPP項目應做好項目決策、加強項目可行性研究及審批,依法依規履行投資管理程序,重大基礎設施政府投資項目,應重視項目初步設計方案的深化研究,細化工程技術方案和投資概算等內容。
               
              財政部、發改委對PPP項目前置要件的規定,充分體現了項目前期決策和許可的必要性,同時與我國現行基本建設程序要求保持高度一致。
               
              三、遵循基本建設程序,是科學決策和管理的體現
               
              基本建設程序是對建設項目從設想、規劃到建成投產所經歷的整個過程中各項工作開展的先后順序,它反映工程建設各個階段之間的內在聯系和客觀規律,是從事建設工作的各有關部門和人員都必須遵守的原則,與之相應的各項行政許可或審批,均具有相應的法定依據。因此,基本建設程序,既是建設項目的規律,也是國家對建設項目的規定。既然是“規律”和“規定”,那我們就沒有違背它的理由和權利。
               
              我國現行的基本建設程序,是自建國以來,參照其他國家作法,并結合自身建設實踐、充分吸取經驗教訓、不斷總結完善和改革的結果,甚至是以很多失敗的教訓和無謂的代價換來的,盡管隨著經濟的發展和改革的不斷深化,仍存在不斷優化和簡化的空間,但至少在現階段,基本建設程序仍是加強基本建設管理的一項重要內容,從事基本建設活動,必須嚴格執行程序。
               
              與傳統項目相比,PPP項目應履行的程序,更加嚴格,不是比傳統項目少了,而是更多了。在決策階段,增加了項目實施方案的論證(項目采用PPP模式的必要性、可能性、可行性、合作方式策劃分析、合作雙方邊界劃分、責權利劃分、風險識別及分配、項目財務分析論證等)、物有所值評價(對于政府來說,項目采用PPP模式從各項定性指標到投入產出比較,是否優于采用傳統的政府投資模式)、財政承受能力論證(本級財政承擔的本項目及同期全部PPP項目政府支出責任是否在一般公共預算支出10%的范圍內);在建設期、竣工驗收階段及運營維護階段,增加了對項目建設績效及運營維護績效的評估(嚴格來講,該程序并非PPP獨有,對于任何模式的建設項目,無論由誰建設、無論由誰運營維護,都應開展績效評價,無非是以往和現階段,大部分傳統項目執行不到位,可評可不評,或評價流于形式。而PPP項目則不然,因為項目建設成果的優劣、運營維護的各項考核是否達標,是使用者付費、政府付費或缺口補助的直接依據。因此,建設和運營維護績效評價,自然成為PPP項目不可或缺的程序);在合作期滿,PPP項目還增加了一個移交程序。
               
              四、PPP項目應履行的基本建設程序
               
              按照我國現行的基本建設程序規定,結合財政部、發改委對倡導PPP模式的規定,讓我們來認真梳理一下,一個典型的新建PPP項目,應當履行哪些基本建設程序和行政許可。
               
              1.規劃許可
               
              (1)土地利用總體規劃
               
              (2)項目建設用地(含臨時用地)規劃
               
              (3)建設工程規劃
               
              2.項目用地審批
               
              (1)項目選址意見
               
              (2)用地預審
               
              用地預審的前置條件,必須完成土地利用總體規劃、地質災害危險性評估、壓覆礦產資源調查及許可。
               
              3.項目建議書或可行性研究報告審批
               
              項目建議書或可行性研究報告審批,應當完成以下前置條件:
               
              (1)編制完成項目建議書或可行性研究報告
               
              (2)項目選址意見
               
              (3)用地預審
               
              (4)環境影響評價及審批
               
              (5)節能審查
               
              有的項目,可能還涉及到水土保持方案審批、地震安全性評價、文物保護意見、占用林地審批、社會穩定風險評估等;
               
              4.財政承受能力論證、物有所值評價、實施方案審查論證
               
              對于PPP項目,在可行性研究報告批復及相應的前期工作完成后,還要求項目的實施方案、財政承受能力論證和物有所值評價須通過政府及有關部門的審查論證,并要求在各環節信息公開,接受監管和社會公眾監督。
               
              5.項目報建
               
              國發〔2004〕20號規定,對于政府投資項目,采用直接投資和資本金注入方式的,從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告,除特殊情況外不再審批開工報告。
               
              6.初步設計及概算審批
               
              初步設計應在可行性研究的批復范圍內,初步設計概算是確定建設項目投資額的依據、是實施建設項目投資控制的依據、是考核建設項目建設成本節約或超支的標準,一經批準的概算,是控制項目建設總投資額的最高限額的依據。
               
              7.招投標制度的執行或審批
               
              PPP項目應遵守招標投標法律法規,采用邀請招標或非招標方式的,應經有權部門批準。
               
              8.施工圖設計審查或備案
               
              按國家有關部門規定必須進行施工圖設計及相關強制性規定審查的,應遵循其規定。
               
              9.施工階段各專項審查或許可
               
              依據項目的情況和個性,履行相關的手續。
               
              10.建設管理
               
              按照建設管理程序,應建立健全并執行一系列建設管理制度。
               
              11.竣工驗收、竣工決算審查或審批
               
              12.建設期績效考核及評價
               
              按上述程序規范、完整履行,項目達到合同約定的使用和運營標準后,進入運營期,執行PPP合同對運營期的約定。
               
              五、現狀和問題
               
              項目本身的規劃許可缺失
               
              PPP項目應符合地區及行業發展規劃,屬于宏觀層次的規劃。各地區都有自己的五年發展規劃,現階段處于“十三五”期間。我們在近幾年的PPP咨詢中,每到一個地區或州市,各地政府或有關部門,幾乎都有一個不約而同的舉動,那就是端出一大本裝幀精美的當地國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要和一大堆涉及各行各業的項目表,要求我們從中“篩選識別”PPP項目,似乎咨詢機構儼然可以為當地行業主管部門當家做主,火眼金睛,能快速篩選識別合適的PPP項目!
               
              這些現象表面上是當地政府和有關部門對第三方咨詢機構的信任,實質上是超越了咨詢機構的職責和能力,行業主管部門放棄了自己的職責職權,也不符合PPP項目篩選的程序。財政部制訂的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)規定,“行業主管部門可從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃中的新建、改建項目或存量公共資產中遴選潛在項目”;國務院法制辦2017年7月21日公開征求意見的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》也明確規定, “縣級以上人民政府有關主管部門根據經濟社會發展需要、社會公眾對公共服務的需求、相關發展建設規劃以及本條例第三條的規定,在組織開展前期論證的基礎上,可以提出擬采用政府和社會資本合作模式的基礎設施和公共服務項目。”
               
              按照上述規定,項目是否適合采用PPP模式暫且不論,但它要在符合地區發展規劃、行業發展規劃等宏觀規劃的前提下,根據需求,完成各類專項規劃。因此,我認為真正具有現實意義的,應該是針對項目本身的建設用地規劃、建設工程規劃、項目選址意見等具有個性的、“專項”的規劃,而非各地在信息平臺中上傳的、長篇累牘的、讓人花大量時間從頭讀到尾也找不出與擬實施項目有半點關系的十三五發展規劃綱要!
               
              項目建議書、可行性研究報告粗放、深度不夠
               
              部分PPP項目,或是地方政府“篩選識別”或某一領導“指示”要“包裝”成PPP后,才開始委托咨詢機構編制項目建議書或可行性研究報告,加之有的編制機構資質等級低(例如丙級)、缺乏經驗及與項目相適應的專業能力,對項目基礎數據調研不夠,編制質量差,內容膚淺、論證不充分,甚至項目自身建設的背景分析、建設的內容及規模、必要性及可行性論證都存在問題,建設內容不斷調整、投資估算、經濟分析數據恍若天文,更無法滿足PPP實施方案編寫和進行相應財務測算的要求。更有甚者,有的PPP項目是“潛在”社會資本方發起的,當然,按照國家有關規定,只要是符合當地經濟社會的發展、滿足公共需求,PPP項目由社會資本發起也是允許的,無可厚非。關鍵是,項目建議書或可行性研究應該是由第三方機構獨立、客觀進行論證的,但此類項目通常的編制單位,是由“潛在”方委托的,利益驅使、角度不同,論證的結論自然會不同。
               
              項目決策管理不嚴、決策程序流于形式
               
              部分PPP項目不是遵循有關規定履行必要的決策論證、行政許可程序,而是因果倒置,根據財政部信息平臺中需要錄入或上傳的資料、或根據申報示范項目時要求提供的資料來“查缺補漏”,后補各種審批或許可手續,這些審批或許可,不是為項目決策而產生,而是為PPP而打造,一天之內,不經過組織專家論證或請專業咨詢機構評審,便可以辦齊各式各樣的批復。“審批”——理當先審后批,但有的項目已經簡化為直接“批”了!
               
              由于前期論證、決策不充分,有的項目甚至在社會資本采購落地后,才回頭來反思建設內容的必要性,重新調整方案。
               
              前期工作準備不充分,項目開工后舉步維艱
               
              部分地方政府片面追求PPP項目的“落地率”,在前期工作未落實到位的情況下,便啟動社會資本的采購,匆忙開工,開工后由于受規劃、項目用地、設計等工作滯后的影響和制約,邊干邊停,欲速不達。例如某項目由于施工進場道路臨時用地征用未協調妥當,開工后臨時施工道路被迫改道、方案變更,導致僅臨時道路變更一項,投資增加近千萬。
               
              還有的PPP 項目,急于開展社會資本采購,表面看來項目已“落地”,但實質上根本不具備開工條件,只有幾張粗放的概念性規劃圖、幾張經過電腦渲染看起來眼花繚亂的效果圖,但初步設計在哪里?施工圖在哪里?項目所在地的水文地質勘察情況如何?地上建筑物該采用何種基礎形式?埋設多深?……一無所知。
               
              初步設計、施工圖設計隨意性強,沒有投資控制的概念
               
              初步設計概算必須控制在批復的可研投資估算范圍,是我國多年以來一貫堅持的原則。遠的不說,就說前面提到的2014年1月29日國家發改委第7號令發布的《中央預算內直接投資項目管理辦法》,該辦法依然明確規定,初步設計應當符合國家有關規定和可行性研究報告批復文件的有關要求,投資概算應當包括國家有關規定的項目建設所需的全部費用,批準的初步設計及投資概算應當作為項目建設實施和投資控制的依據,概算超過可行性研究報告批準投資10%的、或者項目單位、建設性質、建設地點、建設規模、技術方案等發生重大變更的,應當報告審批部門,審批部門可以要求項目單位重新編制和報批可行性研究報告。
               
              PPP項目的所謂“全生命周期整合”,將原本分工明確、各環節、各單位互相制衡的工作,整合給了社會資本。中標的社會資本與政府出資代表組建的SPV中,實質上是由社會資本負責主導項目的設計、融資、施工等,尤其是無“使用者付費”的項目,盡管PPP實施方案中設計了績效考核,但部分社會資本始終認為其投資反正是由政府“埋單”,從施工方到建設管理者的觀念和角色還未轉變過來,未樹立投資控制的理念,施工圖設計未進行充分的技術經濟論證比選,存在不合理、浪費情況,將批復的投資估算限額拋之腦后,初步設計及后續變更等隨意性強,為投資控制和最終的竣工決算埋下隱患。
               
              招標時點前移,投融資與設計施工整合打包,增加了投資控制難度
               
              根據《工程建設項目施工招標投標辦法》(七部委2003年第30號令),工程招標應當具備的條件,至少包括初步設計及概算已經批準、有招標所需的設計圖紙和技術資料。而目前大部分PPP項目,在可研批復后即開展社會資本招標,且通常將施工承包捆綁打包,中標的社會資本,同時也是項目的施工承包方。PPP項目投資少則幾億、多則幾十億甚至上百億,在招投標階段,沒有初步設計圖紙,更談不上施工圖;沒有概算、沒有工程量清單、沒有招標控制價,有的PPP實施方案、PPP合同條款,對投資如何控制、如何結/決算未明確約定或不清晰…這些問題,都將為日后的竣工決算、投資成本認定等埋下隱患。多年的實踐證明,一旦合同約定有缺漏,過程中管控措施缺位,竣工決算就有可能成為一個曠日持久的扯皮、陷入無限期的糾紛,甚至需要通過官司才能解決。但到了竣工階段,一切該不該發生的,均已發生;一切不合理的現象,已既成事實;一切補救措施,為時已晚。
               
              無健全的建設管理制度
               
              基本建設管理,尤其是在施工階段,需要一系列的制度約束,工期控制、質量管理、投資控制、安全文明、環境保護和水土保持、設計優化、變更管理、物資材料采購管理、各類應急預案等。而許多已開工建設的PPP項目,根本沒有建立這些制度,究其原因,還是社會資本尚未完成角色轉變。PPP模式下,社會資本應從傳統的接受管理的施工方,轉變為承擔建設管理責任的甲方,有責任、有義務建立健全與項目相匹配的建設管理制度。以往我們咨詢機構受國家審計機關的委托,對政府投資項目開展在建期審計或竣工決算及效益審計時,“建設單位管理制度的建立健全和執行情況”,是一個必審和無法回避的審計內容。
               
              個人在近4年的PPP咨詢實踐中,一直緊隨國家推進PPP的腳步,不斷學習、領會和思考相關政策文件,也不斷反思我們咨詢工作的規范性。盡管不同部門間的規定存在一定的矛盾,有待進一步探索改進,但對于PPP,我們也一直在探索和踐行??吹竭@些現象,提出這樣的觀點,但愿是杞人憂天,但愿是言過其實。只想說明一點:PPP,是早就經發達國家實踐證明行之有效的模式,但并非到處都可用;PPP,其實在我國已經有20多年的探索和實踐,是老概念、新名詞,應該結合近幾年的實踐認真總結其經驗和得失;PPP,是國家創新政府投資項目投融資體制和公共服務項目建設、管理、運營等方面的改革和探索,是為了創新公共服務的供給機制、提高公共服務的效率和質量; PPP,不是利益各方一開始瘋搶、然后把玩膩了就拋棄的玩具,而是各地基礎設施及公共服務領域建設和發展的長期舉措??偠灾?,PPP,要想走得更高、更遠,需要規范、健康、有序;PPP,不能違背基本建設內在的客觀規律、應科學決策并遵循基本建設程序。
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